自2015年以來(lái)，民航局每年召開(kāi)通用航空領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，已經(jīng)成了工作慣例。在全年和半年民航工作會(huì)議對(duì)通航工作作出部署的基礎(chǔ)上，還要堅(jiān)持這種工作機(jī)制，充分體現(xiàn)民航局黨組對(duì)通航工作的高度重視。召開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議的目的，是緊緊圍繞貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，回顧一年來(lái)的工作情況，分析新形勢(shì)、新變化，特別是對(duì)下一階段工作提出更具體的要求。去年第三次領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上，我把通航發(fā)展面臨的形勢(shì)歸納為十六個(gè)字“大勢(shì)向好、路徑曲折、熱度上升、飛得不多”。從今年通航發(fā)展的態(tài)勢(shì)看，我國(guó)通航發(fā)展取得了新成效、新突破，但一些深層次的問(wèn)題依然還沒(méi)有得到解決，需要深刻認(rèn)識(shí)通航發(fā)展的階段性特征，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，狠抓薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)通航發(fā)展再上新臺(tái)階。

一、堅(jiān)持改革創(chuàng)新，通航發(fā)展取得顯著成效

我們堅(jiān)持新發(fā)展理念，理清思路、明確方向、勾畫(huà)重點(diǎn)、選對(duì)路徑，特別是大刀闊斧推動(dòng)“放管服”，著力在改善內(nèi)外部政策環(huán)境上下功夫，各項(xiàng)任務(wù)取得明顯進(jìn)展。行業(yè)內(nèi)外對(duì)民航局促進(jìn)通航發(fā)展所做的工作給予積極評(píng)價(jià)。大家一致認(rèn)為，近年來(lái)，民航局對(duì)通用航空工作的重視程度前所未有，推動(dòng)通航工作的措施力度前所未有，出臺(tái)促進(jìn)通航發(fā)展的政策數(shù)量和密集程度前所未有，通航發(fā)展的成效前所未有。

（一）試點(diǎn)工作取得突破性進(jìn)展

全面啟動(dòng)通航試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面推動(dòng)全局工作，是第二次領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議作出的部署。為了探索通航快速、高效、安全地“飛起來(lái)”的有效途徑，對(duì)試點(diǎn)內(nèi)容、主體、地區(qū)均不設(shè)限。自去年2月以來(lái)，先后批復(fù)6個(gè)地區(qū)9項(xiàng)試點(diǎn)，覆蓋二十余省份。兩年來(lái)，局領(lǐng)導(dǎo)親自推動(dòng)，管理局扎實(shí)推進(jìn)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室精心組織，各業(yè)務(wù)司局鼎力配合。在大家的共同努力下，試點(diǎn)創(chuàng)新工作成效顯著。一是培育企業(yè)“自律”的安全文化。建立自查自改自報(bào)安全管理體系，引導(dǎo)企業(yè)從“他律”向“自律”轉(zhuǎn)變。二是拓展無(wú)人機(jī)應(yīng)用領(lǐng)域。在贛州、陜西開(kāi)展無(wú)人機(jī)物流配送試點(diǎn)，堅(jiān)持包容審慎監(jiān)管，探索符合無(wú)人機(jī)特點(diǎn)的差異化運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管模式，為無(wú)人機(jī)在通航領(lǐng)域的應(yīng)用提供了土壤。順豐在贛州試點(diǎn)取得了經(jīng)營(yíng)許可與運(yùn)行許可雙證合一的“運(yùn)營(yíng)許可證”。京東在陜西試點(diǎn)進(jìn)展也非常順利，截至6月底，已完成常態(tài)化飛行11787架次、飛行6.9萬(wàn)公里、3709小時(shí)，配送7.3萬(wàn)單快件訂單，貨物重量69.4噸，實(shí)現(xiàn)安全運(yùn)行“零差錯(cuò)”。三是經(jīng)營(yíng)許可與運(yùn)行許可聯(lián)合審定。通過(guò)減少參與部門(mén)、優(yōu)化審批流程、簡(jiǎn)化審批材料，大幅壓縮通航企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間，降低開(kāi)辦成本，以前申辦一家通航企業(yè)，至少需要半年時(shí)間，135部企業(yè)籌辦1~2年也是常有的事?，F(xiàn)在可以壓縮到20天以內(nèi)，最短的已經(jīng)壓縮到12天。同時(shí)，也為修改《民航法》實(shí)現(xiàn)“雙證合一”提供了依據(jù)。

（二）專項(xiàng)督查工作猛藥去疴

為改變通航企業(yè)長(zhǎng)期反映的“過(guò)度監(jiān)管”問(wèn)題，民航局于去年第4季度派出3個(gè)督查組開(kāi)展全覆蓋專項(xiàng)督查，發(fā)現(xiàn)涉及法規(guī)不適用、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)管不規(guī)范等方面182個(gè)問(wèn)題，今年2月份安全運(yùn)行形勢(shì)分析會(huì)確定增加5個(gè)新問(wèn)題，形成187個(gè)問(wèn)題的督查清單。這次專項(xiàng)督查，一是充分暴露了問(wèn)題的嚴(yán)重性。以前常常認(rèn)為，行業(yè)內(nèi)阻礙通航發(fā)展的都是小問(wèn)題，特別是與低空空域不開(kāi)放相比算不了什么。通過(guò)督查，這些司空見(jiàn)慣的問(wèn)題集中暴露出來(lái)，幾乎遍布企業(yè)運(yùn)營(yíng)的所有環(huán)節(jié)，讓人觸目驚心，也充分認(rèn)識(shí)到，解決“過(guò)度監(jiān)管”問(wèn)題迫在眉睫。二是統(tǒng)一了對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。以前我們對(duì)通航監(jiān)管存在的問(wèn)題若明若暗，缺乏系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)，沒(méi)有重點(diǎn)。通過(guò)對(duì)督查問(wèn)題“拉網(wǎng)式”的梳理、分類(lèi)和統(tǒng)計(jì)，認(rèn)識(shí)到關(guān)鍵在于運(yùn)行和保障環(huán)節(jié)，進(jìn)而能夠精準(zhǔn)地找到整改發(fā)力點(diǎn)。三是加大了整改力度。為督促問(wèn)題整改，我們制成“問(wèn)題清單魚(yú)刺圖”，懸掛在民航局行政審批大廳的門(mén)口，按季度更新，主動(dòng)接受監(jiān)督，讓社會(huì)各界切實(shí)感受到民航局促進(jìn)通航發(fā)展的信心和決心。各司局在督查整改階段認(rèn)識(shí)深刻、行動(dòng)迅速，截至6月底，整改完成率達(dá)到85.6%，得到了行業(yè)和社會(huì)的充分認(rèn)可。

（三）深化改革為通航發(fā)展注入新動(dòng)力

為深化通航改革，加大“放管服”力度，我們結(jié)合民航工作會(huì)上代表提出的問(wèn)題，更新《提升通用航空服務(wù)能力工作方案》。堅(jiān)持雙月督辦，以“釘釘子”精神狠抓各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)，各司局先后出臺(tái)近70份政策文件。一是大力“放權(quán)”。修改《民航法》，取消通航經(jīng)營(yíng)許可前置審批，改為先照后證，為企業(yè)準(zhǔn)入提供便利；取消通航短途運(yùn)輸必須以包機(jī)形式經(jīng)營(yíng)、不得公開(kāi)售票的限制，為企業(yè)培育和拓展市場(chǎng)創(chuàng)造條件；取消通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)行業(yè)審批，大幅降低通用機(jī)場(chǎng)頒證條件；取消部分航空器適航掛簽要求，簡(jiǎn)化航空器年檢要求，維修人員配備由企業(yè)自行決定，減少備案和批準(zhǔn)環(huán)節(jié)；取消對(duì)航空器設(shè)計(jì)小改的審批管理，取消經(jīng)營(yíng)性通航飛行活動(dòng)油料適航審批，改為備案制。二是改進(jìn)“管理”。出臺(tái)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)集中密集停放公務(wù)機(jī)政策，有效緩解機(jī)位緊張問(wèn)題；出臺(tái)通用航空安保規(guī)則，解決通航安保要求過(guò)高和通航人員、物品出入運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)不順暢問(wèn)題；出臺(tái)無(wú)人機(jī)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法，準(zhǔn)入門(mén)檻低、申請(qǐng)程序簡(jiǎn)單，做到“一次不用跑，全程無(wú)紙化”，平均在線頒證時(shí)間僅用8.9天。三是用心“服務(wù)”。合并受理特殊飛行任務(wù)與飛行計(jì)劃申請(qǐng)，減少審批環(huán)節(jié)；建設(shè)通航飛行計(jì)劃管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上“陽(yáng)光審批”；建立私人飛行計(jì)劃報(bào)送渠道，提供7×24小時(shí)服務(wù)；增加通航維修人員考試專場(chǎng)和重點(diǎn)保障考點(diǎn)，解決考試資源供給不足問(wèn)題；建立應(yīng)急救援飛行計(jì)劃綠色通道，簡(jiǎn)化急救飛行審批；在黑龍江、云南等通航飛行量大的地區(qū)設(shè)立飛行人員體檢服務(wù)站，提供方便快捷的體檢鑒定服務(wù)。

（四）攜手各方匯聚通航發(fā)展合力

與相關(guān)部委、軍方、地方政府和有關(guān)企業(yè)積極溝通，匯聚共識(shí)，整合資源，形成合力。一是配合有關(guān)部委開(kāi)展試點(diǎn)示范。配合發(fā)改委等四部委推動(dòng)通用航空示范推廣項(xiàng)目，在全國(guó)范圍內(nèi)遴選短途運(yùn)輸、航空旅游和體育運(yùn)動(dòng)飛行產(chǎn)業(yè)示范地區(qū)；與衛(wèi)健委聯(lián)合籌劃航空醫(yī)療救護(hù)試點(diǎn)，已完成首批運(yùn)營(yíng)企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)遴選。二是落實(shí)軍民融合戰(zhàn)略。我們緊緊抓住國(guó)家實(shí)施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的有利契機(jī)，擬開(kāi)展“大眾娛樂(lè)飛行試點(diǎn)”，以軍隊(duì)退役飛行員為教員，實(shí)現(xiàn)軍民航專業(yè)人才資源互通；研究軍民合用機(jī)場(chǎng)現(xiàn)役軍航管制員申請(qǐng)民航執(zhí)照，推動(dòng)退役軍航管制員從事民航空管相關(guān)工作；對(duì)接國(guó)家交戰(zhàn)辦，專項(xiàng)研究通航飛機(jī)開(kāi)展軍事運(yùn)輸投送能力建設(shè)課題；初步探討依托通航企業(yè)技術(shù)資源優(yōu)勢(shì)，與軍方聯(lián)合培養(yǎng)軍用飛行員。三是支持地方政府助推通航發(fā)展。我局積極配合地方需求，在政策、規(guī)劃、技術(shù)和人力資源方面提供幫助。支持四川省低空空域協(xié)同管理改革試點(diǎn)工作、山西省發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)示范、江西省發(fā)展通勤航空產(chǎn)業(yè)鏈、海南省打造“通航+旅游”特色產(chǎn)業(yè)、西藏建設(shè)通航應(yīng)急救援基地等。四是整合企業(yè)優(yōu)勢(shì)資源。同中電科簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，在頂層規(guī)劃、科技創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化、裝備研制、技術(shù)交流和人才培養(yǎng)方面加強(qiáng)合作，共同促進(jìn)通航發(fā)展。與中船工業(yè)開(kāi)展交流，從全鏈條系統(tǒng)保障視角研究通航運(yùn)行服務(wù)的解決方案。借助大型企業(yè)的技術(shù)、產(chǎn)品和運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)通航發(fā)展。

（五）通航改革創(chuàng)新政策效果顯著

今年上半年，通航發(fā)展各項(xiàng)指標(biāo)向好，前期的政策效果已經(jīng)開(kāi)始顯現(xiàn)。一是通用機(jī)場(chǎng)增量可觀。1月~6月，93座通用機(jī)場(chǎng)獲得頒證，是歷年頒證總和的1.2倍。目前，已頒證可保障通航起降的機(jī)場(chǎng)達(dá)到404個(gè)（含運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)231個(gè)）。二是凈增118架通用航空器，在冊(cè)飛機(jī)達(dá)到2415架，同比增長(zhǎng)9.5%；實(shí)名登記的各類(lèi)無(wú)人機(jī)達(dá)到23萬(wàn)架。三是運(yùn)營(yíng)企業(yè)增速迅猛。新增通航企業(yè)39家，總數(shù)達(dá)到392家。值得一提的是，6月1日實(shí)施無(wú)人機(jī)經(jīng)營(yíng)許可以來(lái)，截至7月25日，已有2543家企業(yè)在線獲得經(jīng)營(yíng)許可證。四是飛行量漲幅明顯。截至6月底，已完成飛行43萬(wàn)小時(shí)，同比增長(zhǎng)14.7%。

二、認(rèn)真研判形勢(shì)，把握通航發(fā)展的階段性新特征

根據(jù)黨的十九大做出的戰(zhàn)略部署，綜合分析通用航空發(fā)展的狀況、有利條件和各種困難，目前通用航空發(fā)展的形勢(shì)可以概括為四句話：放管服力度加大，政策引導(dǎo)效果顯著，制度性障礙還需破除，發(fā)展活力還需釋放。所謂“放管服力度加大”，就是對(duì)通用航空發(fā)展始終強(qiáng)調(diào)解放思想，降低制度交易性成本，激發(fā)了市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，這一點(diǎn)全行業(yè)、全社會(huì)有目共睹。正是通過(guò)深化改革，加大“放管服”工作力度，推動(dòng)實(shí)施通航試點(diǎn)、專項(xiàng)督查整改等各項(xiàng)政策，通航發(fā)展取得了顯著成效，各項(xiàng)指標(biāo)持續(xù)向好，整體呈現(xiàn)出“熱起來(lái)、飛起來(lái)”的良好態(tài)勢(shì)?？梢哉f(shuō)，“政策引導(dǎo)效果顯著”。一年來(lái)，我們堅(jiān)持“放管結(jié)合、以放為主、分類(lèi)管理”的政策導(dǎo)向，堅(jiān)持從內(nèi)向用力做起，使民航局的工作目標(biāo)、工作任務(wù)、支持措施更加精準(zhǔn)，更有針對(duì)性和可行性。使通航“熱起來(lái)、飛起來(lái)”有了可喜的積極變化。在這種情況下，仍然要始終保持清醒頭腦，充分認(rèn)識(shí)到當(dāng)前通航發(fā)展進(jìn)度與《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》確定的通航發(fā)展目標(biāo)（到2020年，要建成500個(gè)通用機(jī)場(chǎng)，達(dá)到5000架通用飛機(jī)和200萬(wàn)小時(shí)通航飛行量的目標(biāo)）仍有滯后和不足，通航發(fā)展還存在許多問(wèn)題和障礙，特別是“制度性障礙還需破除”，要建立健全適用的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系與規(guī)范高效的行業(yè)監(jiān)管機(jī)制，切實(shí)解決目前存在的通用機(jī)場(chǎng)審批緩慢、運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)對(duì)通航服務(wù)收費(fèi)高、飛行計(jì)劃審批不順暢、政策文件宣貫培訓(xùn)和落地執(zhí)行不到位等問(wèn)題。破除阻力的同時(shí)，還要著眼于動(dòng)力和活力。要充分認(rèn)識(shí)到，目前通航的“發(fā)展活力還需釋放”，要進(jìn)一步創(chuàng)造便利的通航市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)環(huán)境，繼續(xù)推動(dòng)低空空域開(kāi)放，在基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)保障、人才支撐等方面綜合發(fā)力。要積極培育通用航空消費(fèi)市場(chǎng)，正確引導(dǎo)大眾航空消費(fèi)，提升通航企業(yè)造血能力。

在認(rèn)真研判當(dāng)前面臨形勢(shì)的基礎(chǔ)上，還需要進(jìn)一步深挖精研，深刻認(rèn)識(shí)、準(zhǔn)確提煉通用航空發(fā)展的階段性特征，從而把握發(fā)展規(guī)律，制定切合實(shí)際的政策措施，因勢(shì)利導(dǎo)，履行好新時(shí)代賦予我們的職責(zé)與使命，促進(jìn)通航高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前，通航發(fā)展的階段性特征主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

1、政策法規(guī)調(diào)整期——由套用限制向分類(lèi)施策轉(zhuǎn)變。過(guò)去，由于對(duì)通航的特點(diǎn)和規(guī)律研究不夠，政策思路不清晰，法規(guī)規(guī)章缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性。在管理上，關(guān)注“通用性”少，側(cè)重“航空性”多，用運(yùn)輸航空的辦法管理通航，導(dǎo)致企業(yè)成本增加；在服務(wù)上，則談“航空性”少，強(qiáng)調(diào)“通用性”多，限制、歧視通航飛行，導(dǎo)致“飛不起來(lái)、落不下去”，制約了通航發(fā)展。近兩年，我們更加清晰地認(rèn)識(shí)到改變這種狀況的必要性和緊迫性，確立了“分類(lèi)管理、放管結(jié)合、以放為主”的政策導(dǎo)向，在“放”與“管”“放什么、管什么”“如何放、怎么管”的問(wèn)題上做出明確決策。這些調(diào)整大大增強(qiáng)了政策的科學(xué)性和適用性。我們堅(jiān)持“法無(wú)禁止即可為”“法無(wú)授權(quán)不可為”，研究制定相對(duì)獨(dú)立的通航法規(guī)體系建設(shè)框架，特別是針對(duì)試點(diǎn)和督查整改的需要，提出11部規(guī)章、45個(gè)條款的一攬子修改計(jì)劃，已報(bào)交通部審議。同時(shí)，機(jī)場(chǎng)分類(lèi)分級(jí)管理修法方案已報(bào)司法部審核，無(wú)塔臺(tái)機(jī)場(chǎng)、遠(yuǎn)程塔臺(tái)機(jī)場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則和航空器強(qiáng)制保險(xiǎn)等需要立法解決的問(wèn)題正在研究申報(bào)立項(xiàng)，這些法規(guī)將為通航發(fā)展提供更加有力的保障。

2、監(jiān)管制度轉(zhuǎn)換期——由全覆蓋式向精準(zhǔn)式轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，在行業(yè)監(jiān)管中對(duì)小、散、多的通用航空企業(yè)采用無(wú)差別全覆蓋的監(jiān)管方式，既模糊了監(jiān)管邊界、加劇了監(jiān)管資源的稀缺程度，又捆綁了企業(yè)的手腳、束縛了企業(yè)發(fā)展。這種監(jiān)管既不必要，也難以為繼，甚至適得其反，基層監(jiān)察員和通航企業(yè)都怨聲載道。為改變這種狀況，民航局已在中南和東北地區(qū)開(kāi)展通航監(jiān)管模式調(diào)整試點(diǎn)。試點(diǎn)方向是由“全覆蓋”向“精準(zhǔn)”監(jiān)管轉(zhuǎn)變；推行“雙隨機(jī)一公開(kāi)”，企業(yè)法定自查與行政檢查相結(jié)合；以誠(chéng)信評(píng)價(jià)結(jié)果精準(zhǔn)配置監(jiān)管資源；監(jiān)管邊界和監(jiān)管責(zé)任由模糊變清晰。通航監(jiān)管制度轉(zhuǎn)換是適應(yīng)新時(shí)期通航快速發(fā)展的內(nèi)在需要，也是大力推進(jìn)“放管服”，提升民航治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。

3、新興業(yè)態(tài)萌芽期——由傳統(tǒng)業(yè)態(tài)向新興業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段，通用航空需求正在發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，由傳統(tǒng)的工、農(nóng)、林業(yè)作業(yè)需求向社會(huì)公益和娛樂(lè)消費(fèi)需求轉(zhuǎn)變。一是通用航空正在成為部分邊遠(yuǎn)地區(qū)居民出行新方式。內(nèi)蒙古短途運(yùn)輸初步形成連接支線機(jī)場(chǎng)的短途運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，成為當(dāng)?shù)鼐用竦闹匾鲂羞x擇，黑龍江也在大力發(fā)展支線航空，正在促成短途運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，對(duì)通航發(fā)展來(lái)說(shuō)是利好現(xiàn)象，江西快線、環(huán)浙飛、環(huán)川飛等正在走向市場(chǎng)。二是通用航空正在成為應(yīng)急救援、醫(yī)療救護(hù)新手段。如西藏、新疆、陜西、云南、四川、貴州、青海、江西等地方政府加大民生領(lǐng)域投入，著力提升應(yīng)急救援能力建設(shè)，普遍將通用航空應(yīng)急救援作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的重要內(nèi)容。三是通用航空正在引領(lǐng)大眾消費(fèi)新趨勢(shì)。截至去年底，全國(guó)已有88個(gè)景區(qū)開(kāi)展低空旅游，另有132個(gè)正在規(guī)劃建設(shè)；全國(guó)已建成200多家航空飛行營(yíng)地，大眾飛行正在成為新的消費(fèi)增長(zhǎng)點(diǎn)；各類(lèi)飛行表演越來(lái)越為百姓喜聞樂(lè)見(jiàn)。同時(shí)，無(wú)人機(jī)等新興業(yè)態(tài)方興未艾，據(jù)估計(jì)，無(wú)人機(jī)已替代三到四成的傳統(tǒng)作業(yè)市場(chǎng)份額。截至目前，在線登記超過(guò)3萬(wàn)架商用無(wú)人機(jī)。對(duì)于這些正在成長(zhǎng)或處于萌芽狀態(tài)的新興產(chǎn)業(yè)，我們秉持包容審慎監(jiān)管理念大力培育，超前謀劃布局，為其留足發(fā)展空間，引導(dǎo)企業(yè)建立高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，掌握未來(lái)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)權(quán)。

三、狠抓薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)通航發(fā)展再上新臺(tái)階

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，對(duì)通用航空發(fā)展提出了新的更高要求。我們要對(duì)標(biāo)2020年發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合民航“十三五”規(guī)劃中期評(píng)估和調(diào)整工作，增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，打好改革攻堅(jiān)戰(zhàn)，促進(jìn)通航發(fā)展再上一個(gè)臺(tái)階。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，做實(shí)分類(lèi)管理

2016年第二次領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)上，我們首次提出通用航空“分類(lèi)管理”的理念，兩年來(lái)，各部門(mén)對(duì)這一理念的認(rèn)識(shí)從無(wú)到有、由淺入深，分類(lèi)思路越來(lái)越清晰，管理措施越來(lái)越到位。為扎實(shí)推進(jìn)分類(lèi)管理，我們?cè)谡{(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定印發(fā)了《民航局關(guān)于通用航空分類(lèi)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，通過(guò)頂層制度設(shè)計(jì)做實(shí)通航改革?！兑庖?jiàn)》的核心是建設(shè)“四個(gè)一”，即創(chuàng)建一套獨(dú)立完整、科學(xué)適用的法規(guī)體系，培養(yǎng)一支融合職業(yè)化與社會(huì)化需要的人才隊(duì)伍，做實(shí)一組創(chuàng)新包容、監(jiān)管適度的工作機(jī)制，搭建一個(gè)公開(kāi)透明、集約共享的服務(wù)平臺(tái)。力爭(zhēng)用2年~3年的時(shí)間，初步建成與我國(guó)通航發(fā)展起步階段相適應(yīng)、有別于公共運(yùn)輸航空的政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、分類(lèi)監(jiān)管體系和服務(wù)保障體系?！兑庖?jiàn)》明確的一些工作已經(jīng)在試點(diǎn)中開(kāi)展，也有一些是下一步準(zhǔn)備做的，民航各單位要迅速把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到《意見(jiàn)》確定的原則和任務(wù)上來(lái)，抓緊貫徹落實(shí)，并做好任務(wù)分工，加大督查督辦力度。

（二）勇于攻堅(jiān)克難，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破

推動(dòng)通用航空發(fā)展上新臺(tái)階，要調(diào)動(dòng)一切積極因素，抓好重點(diǎn)工作，著力推動(dòng)通航發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。

1、加快推進(jìn)通航法規(guī)的立改廢。建設(shè)通用航空法規(guī)體系和固化推廣試點(diǎn)成果都需要加快推進(jìn)通航法規(guī)的立改廢。要處理好規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)與民航發(fā)展之間的關(guān)系，民航規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)既要與時(shí)俱進(jìn)，也要令行禁止。具體要求是：一要為充分發(fā)揮航空技術(shù)裝備性能提供空間；二要為產(chǎn)業(yè)模式多元化發(fā)展提供通道；三要為企業(yè)強(qiáng)化自我管理提供動(dòng)力；四要為新業(yè)態(tài)新產(chǎn)品培育成長(zhǎng)提供土壤。當(dāng)前，通航法規(guī)體系正處于重構(gòu)的關(guān)鍵階段，在確定建設(shè)方案時(shí)，以管理事項(xiàng)是否必要、管理標(biāo)準(zhǔn)是否適用、管理方式是否恰當(dāng)和管理程序是否簡(jiǎn)便四個(gè)要素作為全面評(píng)估通航法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持“放管結(jié)合、以放為主”，并根據(jù)輕重緩急，在立法計(jì)劃和規(guī)劃中加以落實(shí)。

2、加快通航機(jī)場(chǎng)建設(shè)步伐。通用機(jī)場(chǎng)少是制約通用航空發(fā)展的主要因素，也是一些機(jī)場(chǎng)收費(fèi)高的重要原因。民航局?jǐn)M采取有效措施，破解這一困局。一是協(xié)助地方政府推動(dòng)軍方加快審批。聯(lián)合發(fā)改委等部門(mén)，推動(dòng)軍方優(yōu)化簡(jiǎn)化審批流程，加快審批速度。二是確保政策落地。去年民航局發(fā)布《通用機(jī)場(chǎng)分類(lèi)管理辦法》，但落實(shí)不到位，抬高了標(biāo)準(zhǔn)，比如要求目視飛行的機(jī)場(chǎng)編制飛行程序，要求機(jī)場(chǎng)必須設(shè)置塔臺(tái)、氣象設(shè)施等。下一步將加大力度清理“土政策”，保證政策落實(shí)不走樣、不變形。三是盡快完成通用機(jī)場(chǎng)的頒證工作。很多保障通航運(yùn)行的起降場(chǎng)所已經(jīng)用了很多年，但并未驗(yàn)收頒證，要加快頒證進(jìn)度，盡早完成500個(gè)通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)目標(biāo)。四是規(guī)范機(jī)場(chǎng)對(duì)通航企業(yè)的收費(fèi)。機(jī)場(chǎng)是公共基礎(chǔ)設(shè)施，沒(méi)有選擇服務(wù)對(duì)象的權(quán)力，不得隨意以天氣、機(jī)位、流控等理由拒絕通航起降，也不得對(duì)通航設(shè)置明顯高于公共運(yùn)輸?shù)氖召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或擅自增加收費(fèi)項(xiàng)目。民航局將加快出臺(tái)規(guī)范收費(fèi)的政策措施，并加大執(zhí)法監(jiān)管力度，對(duì)于違法違規(guī)收費(fèi)的機(jī)場(chǎng)，發(fā)現(xiàn)一起查處一起。

3、著力提升飛行服務(wù)保障能力。低空飛行服務(wù)保障體系是低空空域有效開(kāi)發(fā)利用、實(shí)現(xiàn)通航“飛起來(lái)”的前提和基礎(chǔ)。我們將加快推進(jìn)低空飛行服務(wù)保障體系相關(guān)建設(shè)工作。一是做好總體方案。按照《低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)總體方案》提出的三級(jí)建設(shè)目標(biāo)，加快建設(shè)進(jìn)度，提供飛行計(jì)劃、航空情報(bào)、航空氣象、飛行情報(bào)、告警和協(xié)助救援等功能完備、門(mén)類(lèi)齊全的服務(wù)保障產(chǎn)品。二是加快推進(jìn)ADS-B、北斗等技術(shù)設(shè)備在通用航空領(lǐng)域應(yīng)用，提升通用航空器活動(dòng)的監(jiān)視追蹤能力，實(shí)現(xiàn)飛行動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控。三是加快完善基礎(chǔ)性航空情報(bào)資料體系，首先解決從無(wú)到有的問(wèn)題，從基礎(chǔ)產(chǎn)品入手在重點(diǎn)地區(qū)先行先試，再通過(guò)用戶反饋不斷完善航圖內(nèi)容。四是進(jìn)一步簡(jiǎn)化飛行計(jì)劃申請(qǐng)審批報(bào)備程序。建立空域使用與飛行計(jì)劃申請(qǐng)“負(fù)面清單”制度，實(shí)現(xiàn)全部飛行計(jì)劃在線辦理，并給軍方留好接口，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)軍民航一站式審批。

4、不斷完善通航補(bǔ)貼政策。目前，民航每年對(duì)通航補(bǔ)貼3億元~4億元左右，自2013年實(shí)施通航補(bǔ)貼政策以來(lái)，累計(jì)安排補(bǔ)貼18.5億元，比較好地發(fā)揮了引導(dǎo)和杠桿作用。但現(xiàn)行補(bǔ)貼辦法需要進(jìn)一步完善，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和加大對(duì)應(yīng)急救援、醫(yī)療救護(hù)等社會(huì)公益特征明顯的服務(wù)領(lǐng)域的支持力度。同時(shí)，申請(qǐng)程序也需要進(jìn)一步規(guī)范，統(tǒng)一各地區(qū)管理局的補(bǔ)貼申報(bào)和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。

（三）進(jìn)一步解放思想，深化試點(diǎn)工作

一年多的時(shí)間充分證明，試點(diǎn)工作對(duì)于探索符合通航特點(diǎn)的管理模式發(fā)揮了重要作用，也容易引起當(dāng)?shù)卣?、軍方等各方面的關(guān)注，形成合力。最早批復(fù)的一批試點(diǎn)兩年期限已經(jīng)臨近，我們將指導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)做好總結(jié)，形成可復(fù)制的成果。新近批復(fù)的試點(diǎn)也將按期推進(jìn)，及時(shí)研究答復(fù)試點(diǎn)地區(qū)的請(qǐng)示和建議事項(xiàng)，并盡可能予以資金支持。同時(shí)，我們將進(jìn)一步拓展新的試點(diǎn)領(lǐng)域，加快啟動(dòng)新的試點(diǎn)項(xiàng)目。一是應(yīng)急救援。應(yīng)急救援體系和能力建設(shè)是國(guó)家有效應(yīng)對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)的必然要求，也是提升民航應(yīng)急處置能力的重要支撐。今年6月在西藏開(kāi)會(huì)期間，從自治區(qū)政府和一家通航企業(yè)了解到，西藏有應(yīng)急救援的迫切需要，也有比較好的市場(chǎng)。我們將結(jié)合支持西藏應(yīng)急救援基地工程項(xiàng)目，對(duì)西藏自治區(qū)內(nèi)機(jī)場(chǎng)建設(shè)、組建公司、購(gòu)置費(fèi)用、開(kāi)展業(yè)務(wù)和運(yùn)行方面予以指導(dǎo)和支持。二是醫(yī)療救護(hù)。十九大報(bào)告提出，全面建立中國(guó)特色基本醫(yī)療衛(wèi)生制度、醫(yī)療保障制度和優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。航空醫(yī)療救護(hù)是建設(shè)優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的重要方面。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的航空醫(yī)療救護(hù)已有成熟的經(jīng)驗(yàn)，近些年我們組織了一些國(guó)際交流和研討，同國(guó)家衛(wèi)生部門(mén)進(jìn)行了比較充分的聯(lián)合試點(diǎn)的準(zhǔn)備工作，初步遴選12家通航企業(yè)、29個(gè)城市的百余家醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為首批試點(diǎn)單位。近期，我們將啟動(dòng)試點(diǎn)，依托衛(wèi)生部門(mén)救援體系，疊加通用航空服務(wù)，構(gòu)筑立體化交通救援網(wǎng)絡(luò)，逐步實(shí)現(xiàn)航空醫(yī)療均等化的建設(shè)目標(biāo)。三是私人飛行。這是國(guó)際上通航運(yùn)行的基本主體，也是我國(guó)航空消費(fèi)市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)需求。我們需要在政策供給方面作出回應(yīng)，優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，多渠道降低企業(yè)成本和學(xué)員費(fèi)用，大力培育航空文化，為實(shí)現(xiàn)大眾飛行夢(mèng)創(chuàng)造更親民的政策環(huán)境。

（四）打通管理通道，匯聚發(fā)展合力

過(guò)去，我們習(xí)慣將通用航空作為民航系統(tǒng)內(nèi)的工作，按照管行業(yè)的方式管通航。近年來(lái)，我們認(rèn)識(shí)到通用航空的最明顯的特征是社會(huì)化屬性。因此，既要加強(qiáng)行業(yè)的安全監(jiān)管，提供法規(guī)方面的服務(wù)，又要依靠各個(gè)方面尤其是地方政府的力量共同推動(dòng)。如果說(shuō)這兩年我們主要致力于解決內(nèi)部問(wèn)題的話，隨著這些問(wèn)題的逐步解決，需要更多地投入精力，選好著力點(diǎn)，善于和地方政府、部委、軍方一道，以軍民融合發(fā)展為導(dǎo)向，解決低空空域開(kāi)放、通用機(jī)場(chǎng)和通航飛行計(jì)劃審批復(fù)雜、時(shí)間周期長(zhǎng)的問(wèn)題。一是四川省低空空域改革試點(diǎn)。以四川省低空空域管理改革作為低空空域開(kāi)放的突破口，積極加強(qiáng)與地方政府的協(xié)調(diào)配合，參與指導(dǎo)支持，推動(dòng)低空空域分類(lèi)劃設(shè)，提供航空氣象、情報(bào)、導(dǎo)航、監(jiān)視等服務(wù)，制作航圖，推動(dòng)軍方簡(jiǎn)化飛行任務(wù)審批。抓住契機(jī)，通過(guò)四川試點(diǎn)，把民航關(guān)于低空空域改革的想法充分融合進(jìn)去。二是懸掛直升機(jī)飛行障礙球。近幾年直升機(jī)低空作業(yè)發(fā)生的安全事故中，刮線事故比例很高，造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失?！睹窈椒ā访鞔_規(guī)定，“在民用機(jī)場(chǎng)及凈空保護(hù)區(qū)域外，對(duì)可能影響飛行安全的高大建筑物或者設(shè)施，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定設(shè)置飛行障礙燈和標(biāo)志，并使其保持正常狀態(tài)?！钡睹窈椒ā返囊笠恢睕](méi)有很好落實(shí)，我們將加快研究落實(shí)法律主體責(zé)任的措施和完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的措施。通過(guò)中美政策的對(duì)比研究，我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于障礙物標(biāo)識(shí)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)僅適用于機(jī)場(chǎng)凈空范圍內(nèi)，未覆蓋其他低空空域，缺乏相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)，需要盡快完善出臺(tái)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。三是通航水上運(yùn)行的監(jiān)管問(wèn)題。對(duì)水上飛機(jī)和水上機(jī)場(chǎng)的運(yùn)行監(jiān)管，民航、海事和市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)，依據(jù)各自標(biāo)準(zhǔn)提出不同的監(jiān)管要求，存在矛盾和沖突。民航局將積極與相關(guān)地方執(zhí)法部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，捋順中央事權(quán)與地方事權(quán)區(qū)分執(zhí)行的關(guān)系，統(tǒng)一管理思路，為企業(yè)安全順暢運(yùn)行創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。四是充分發(fā)揮中國(guó)航協(xié)在通航發(fā)展工作中的重要作用。近期我們?cè)鲅a(bǔ)中國(guó)航協(xié)為通用航空工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員，是為了更好適應(yīng)當(dāng)前通航發(fā)展面臨的任務(wù)及組織模式的創(chuàng)新要求。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)自身優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，推動(dòng)提升行業(yè)發(fā)展水平，反映通航業(yè)者的心聲，維護(hù)其合法利益，開(kāi)展政策效力評(píng)估，開(kāi)展通航技術(shù)交流，開(kāi)展通航科普宣傳，為通航發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。